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Senado de la República

La regulación del Estatuto de los Parlamentarios en el Reglamento del Senado de la República. Reflexiones a luz del Derecho Parlamentario

Dr. César Augusto Ocegueda Robledo

Morelia Michoacán a 08 de Mayo 2018

I. INTRODUCCIÓN

Después del largo periodo marcado por la preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes, con la transición a la democracia, el poder legislativo pasó de ser instrumentador de la voluntad presidencial, a un órgano constitucional con la capacidad de ejercer sus funciones esenciales: la representación popular, legislar, y ser órgano de control político.

El poder legislativo, tiene ante sí el reto de ser factor de consolidación y no de desencanto con la democracia. Por ello, sus integrantes deben contar con un marco normativo que les permita estar a la altura de sus responsabilidades, y fungir como verdaderos representantes del interés nacional.

De ahí la importancia de analizar el marco jurídico que regula la actuación de los legisladores, sus obligaciones, sus derechos y sus responsabilidades, lo que se ha denominado el estatuto de los parlamentarios.

Es así que el presente trabajo tiene por objeto articular y presentar algunas consideraciones en torno a la regulación del citado estatuto en el Reglamento de la Cámara de Senadores. Sostenemos que con independencia del avance que representa la aprobación del mismo, ello no implica que la vía utilizada y las formas de regular cuestiones tan trascendentes fuera la más idónea, a la luz del derecho constitucional y parlamentario. De la mano de algunos autores, esbozamos un camino distinto para llevar a cabo tal regulación.

II. DEFINICIÓN DE ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS

Para Ricardo Zuluoga, el Estatuto de los Parlamentarios es un conjunto de disposiciones, generalmente de orden constitucional, que consagran una condición jurídica especial para los miembros de las asambleas representativas de carácter popular, en atención a los altos deberes y responsabilidades a las que están obligados .1

Alfredo del Valle, se refiere al estatuto como aquel ordenamiento o conjunto de normas que definen la condición jurídica o status funcional de cada uno de los legisladores que integran el Congreso o Parlamento de un Estado.2

En opinión de Josefina Cortes, y Luis Raigosa, son materia del estatuto de los parlamentarios: El régimen de incompatibilidades e impedimentos; el régimen de facultades, derechos, prerrogativas y obligaciones; el régimen de responsabilidades: políticas, penales, administrativas, civiles y patrimoniales, que como servidores públicos les es aplicable.

El estatuto contiene no sólo las garantías o prerrogativas con que cuentan los legisladores para el desempeño de su encargo, sino también aquellas normas referidas al régimen de responsabilidades e incluso las sanciones.

III. EL REGLAMENTO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA EN EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO MEXICANO

Susana Thalía Pedroza ejemplifica cada una de las fuentes del derecho parlamentario mexicano en la forma siguiente: tratándose de las fuentes formales, sería el proceso legislativo; la costumbre práctica o hábito parlamentario; la jurisprudencia relativa al institución representativa mexicana, así como la doctrina, siempre y cuando la disposición legislativa la haya tomado en consideración . Las fuentes materiales, en opinión de la autora citada, serian las condiciones históricas dadas en momentos determinados, por ejemplo, la colonización española, la independencia, la revolución mexicana, el proceso de transición jurídica a la democracia, etc. Las fuentes históricas serían los documentos que contienen las normas, como el Diario Oficial de la Federación o el Diario de los Debates.

Atendiendo a la normatividad vigente, como fuentes formales del Derecho Parlamentario, ubicamos a la Constitución General de la República, los Tratados Internacionales, en esta materia, existe por ejemplo el Tratado de Institucionalización del Parlamento Latinoamericano; la Ley Orgánica del Congreso de General de los Estados Unidos Mexicanos, el Reglamento del Senado de la República y el de la Cámara de Diputados, el Reglamento del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Reglamento del Canal del Congreso, el Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores, la Jurisprudencia, los Acuerdos Parlamentarios.

IV. FUNDAMENTOS PARA LA EXPEDICIÓN DEL REGLAMENTO DEL SENADO

El artículo 70 de la Constitución General de la República, señala que:

“Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: “El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)”.

El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos. La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados. Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.”

La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.

Con base en esta disposición, se expidió la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. José Roldán Xopa menciona que esta Ley surge como un ordenamiento subordinado a la Constitución, que es similar a las leyes que emite el Congreso y guarda, respecto de ellas, una relación de igualdad jerárquica, según la última interpretación de la Corte al respecto.4

Al decir de dicho autor, este artículo se introduce una reserva material de la Ley, dado que es la propia Constitución la que establece la especialidad del contenido de la Ley, …las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido… La materia se convierte en un ámbito constitucional garantizado que no puede ser objeto de otra Ley. 5

Por otra parte, la fracción I del artículo 77 señala, “Cada una de las Cámaras puede, sin intervención de la otra: I. Dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior.” A su vez, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, señala lo siguiente:

“1. El Congreso y las Cámaras que lo componen tendrán la organización y funcionamiento que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta ley, las reglas de funcionamiento del Congreso General y de la Comisión Permanente, así como los reglamentos y acuerdos que cada una de ellas expida sin la intervención de la otra.

2. Esta Ley y sus reformas y adiciones no necesitarán de promulgación del Presidente de la Republica, ni podrán ser objeto de veto”

Además de los artículos 70 de la constitución y 3 de la LOCGEUM, sirvieron de fundamento para la expedición del Reglamento del Senado de la República, los siguientes preceptos constitucionales:

Artículo 69.- …

Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.

Artículo 93.- …

En el Dictamen de las comisiones, se señala:

El ejercicio de estas atribuciones se realizará de conformidad con la Ley del Congreso y sus reglamentos.

“No obstante lo anterior y habida cuenta que el proceso legislativo de una reforma integral del Congreso de la Unión que incorporase en un solo ordenamiento los dispositivos orgánicos y de funcionamiento del Congreso en lo general, las cámaras en lo particular y de otras instancias bicamarales como la Comisión Permanente, no pudo ser concluido durante los diez años de vigencia de la nueva Ley Orgánica del Congreso, aún y cuando existieron esfuerzos orientados a ello, tales como iniciativas y proyectos integrales para expedir una nueva Ley del Congreso…

De igual forma, se señala en el Dictamen que es una premisa del Reglamento definir con claridad el estatuto individual de los senadores y senadoras, precisando sus derechos y obligaciones constitucionales y legales, además del régimen de responsabilidades y disciplina parlamentaria que les resulta aplicable de conformidad con las leyes federales de responsabilidades políticas, de responsabilidades administrativas y otros cuerpos jurídicos.

V. ASPECTOS DEL ESTATUTO DE LOS LEGISLADORES REGULADOS EN EL REGLAMENTO DEL SENADO.

TEMA ORDENAMIENTOS JURÍDICOS REGLAMENTO DEL SENADO
a) Requisitos de elegibilidad Fracciones I, II y III del artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 7 del COFIPE. No contemplado
b) Causas de inelegibilidad Fracciones IV a VII del artículo 55 de la Constitución. No contemplado
c) Causas de incompatibilidad Artículos 62 y 125 constitucional. Artículos 18, 19 y 20
d) Inviolabilidad por las opiniones Artículo 61 constitucional, artículo 11 de la LOCGEUM No contemplado
e) Inmunidad parlamentaria Artículo 111 constitucional. Artículos 6 y 7
f) El procedimiento de juicio Artículos 108, 109, 110 y 114 de la Constitución y artículos 9 al 24 de la LFRSP Artículos 21 al 24
g) Responsabilidad civil Párrafo octavo del Artículo 111 constitucional Artículo 13 LOCGEUM (aplicable a responsabilidad civil y administrativa) Artículos 21 al 24
h) Responsabilidad administrativa Artículos 109, 113 y 114 constitucionales. Artículos 8, 11, 13 de la LFRASP Artículos 21 al 24
i) Licencia y vacantes 62, 63, fracción VIII del Artículo 78, de la Constitución CAPITULO TERCERO DE LAS LICENCIAS, SUPLENCIAS Y VACANTES Fracción XIII del artículo 8 y Artículos 11 al 17
j) Derechos y obligaciones Artículo 36 fracción IV, 63, fracción II del artículo 71, 127 de la Constitución, Fracción XV del artículo 8 LFRASP Artículos 8, 9 y 10

VI. CONSIDERACIONES SOBRE LOS CONTENIDOS DEL ESTATUTO REGULADOS EN EL REGLAMENTO DEL SENADO.

Podemos afirmar que algunos de los capítulos dedicados al estatuto de los parlamentarios se limitan a enunciar ya sea disposiciones contenidos en la Constitución, en la LOCGUEM o en otras normas legales. Es el caso de las inmunidades, las responsabilidades o las licencias.

Ejemplos:

Artículo 6

1.- Durante el ejercicio de su encargo, los senadores tienen la inmunidad que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes. Dicha inmunidad inicia una vez que se rinde la protesta señalada en el artículo 128 de la Constitución y concluye el último día de ejercicio del cargo.

Artículo 8

1.-Son derechos de los senadores:

I.-Presentar iniciativas de ley o de decreto ante la Cámara de Diputados, el Senado o la Comisión Permanente del Congreso de la Unión;

Artículo 21

1.-En el desempeño de su cargo los senadores son sujetos de las responsabilidades de orden político y penal que establecen la Constitución, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el Código Penal Federal y los demás ordenamientos aplicables.

Otros aspectos no fueron contemplados en el Reglamento, como el tema de la elegibilidad o inelegibilidad, que corresponde a la Constitución y a la Legislación Electoral. Tampoco se incluyó lo relativo a la inviolabilidad por las opiniones. Sin embargo, existen aspectos más complejos, donde vale la pena reflexionar en torno a si regularlos en el Reglamento fue la vía más idónea. Es el caso referido a algunos derechos y obligaciones de los senadores, y de los temas de impedimentos o las incompatibilidades. Por ejemplo:

Artículo 10

1.-Son obligaciones de los senadores:

VI.-Abstenerse de realizar actos incompatibles con las funciones que desempeñan, así como de hacer valer su condición de legisladores en beneficio propio;

VI.-Informar al órgano camaral que corresponda de los asuntos competencia del Senado en los que tengan interés económico o beneficio personal y excusarse de participar en las gestiones, los trámites y los procedimientos relativos;

Artículo 19

1.-Conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, los senadores se excusan de intervenir en asuntos en los que tienen interés directo.

2.-De igual forma, los senadores están obligados a cumplir con lo dispuesto en la Ley citada, en lo relativo a conflictos de interés.

3.-

Debe recordarse que el tema en cuestión es actualmente de los más debatidos, habida cuenta de los casos donde legisladores litigan contra la federación, o que tienen interés directo en determinado negocios o empresas que serán afectados por tal o cual regulación.

Un hecho relevante, es que la propia Cámara de Senadores ya se había pronunciado anteriormente por regular estas cuestiones, no en la LOCGEUM sino en la misma Constitución. El martes 17 de abril de 2007, el pleno aprobó por 107 votos un Dictamen de las Comisiones de Puntos Constitucionales, Justicia y Estudios Legislativos , por el cual se reforma el artículo 62 constitucional, con el fin de modificar el régimen de incompatibilidades.

Texto vigente Dictamen aprobado por el Senado

Artículo 62. Los diputados y senadores propietarios durante el período de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador.

Artículo 62. Los integrantes del Congreso de la Unión observarán los principios de honradez y transparencia.

Los diputados y senadores propietarios, durante el período de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y sus delegaciones, los municipios o cualquier otro ente público, por los cuales se disfrute de remuneración, sin licencia de la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus funciones representativas mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción a esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador.

También estarán impedidos, durante el desempeño de sus funciones, para intervenir en asuntos que les signifiquen conflicto de interés directo, mismos que serán expresamente detallados en la ley. No podrán representar, por sí o por interpósita persona, intereses patrimoniales de terceros en contra de los de cualquier ente o persona moral de derecho público, salvo los casos de excepción que expresamente señale la ley. La contravención a estas disposiciones será sancionada en los términos que establezcan los ordenamientos federales aplicables.

Como puede observarse, se buscó crear una reserva material de la Ley, para establecer en ésta los asuntos que significaran conflictos de interés. Con ello, el Senado de la República estableció un criterio, en el sentido de realizar desde la Constitución una adecuación al régimen de incompatibilidades, que es parte fundamental del estatuto de los parlamentarios, y definió que cuestiones más específicas de este quedaran en la Ley. Posteriormente, con la aprobación se decidió incluir en el Reglamento del Senado el tema del conflicto de interés, contradiciendo un criterio de la propia Cámara.

VII. ARGUMENTOS SOBRE LA PROBLEMÁTICA JURÍDICA EN LA REGULACIÓN DEL ESTATUTO

Empezamos por definir la relación entre la Constitución, la LOCGEUM y el Reglamento. Está claro que la ley y el Reglamento están subordinados a la primera, en el marco del sistema de fuentes del derecho parlamentario.

Sin embargo, en este caso, no es claramente aplicable el principio de jerarquía de las normas jurídicas, que postula que la ley está por encima del reglamento. Lo anterior, en virtud de que tanto la LOCGEUM como el Reglamento del Senado derivan directamente de la Constitución.

Por otro lado, ni el artículo 70, que establece una reserva material de la ley, en este caso, la regulación de los grupos parlamentarios y la estructura y funcionamiento del Congreso; ni el artículo 77, que menciona como materia del reglamento las resoluciones económicas referidas al régimen interno de las Cámaras; permiten identificar claramente el ordenamiento donde deben pormenorizarse las normas relativas al estatuto de los parlamentarios.

A este respecto, Roldán Xopa, afirma que la reserva de ley establece respecto del reglamento parlamentario las siguientes limitaciones:

  • Aquellas limitaciones expresas que se desprenden de la propia Constitución en el artículo 70, la regulación de los grupos parlamentarios, cuestión que ya contiene la ley vigente.
  • Aquellas cuestiones que se desprenden del núcleo mínimo relativo a estructura y funcionamiento.
  • Aquellos casos en que la Constitución establece reservas de ley y que deben ser respetadas por la totalidad del ordenamiento y de los órganos del Estado.

En tanto que la reserva de ley establece terrenos vedados al reglamento, concluye que si puede establecerse una relación de jerarquía. A partir de las limitaciones expuestas se desarrolla la potestad reglamentaria de las cámaras.8

El Ministro Fernando Franco Gonzalez, coincide en que, si se admite que la validez jurídica de los reglamentos de las Cámaras deriva del artículo 77, al ser parte de las resoluciones económicas que estas pueden dictar sin intervención de la colegisladora, el problema jurídico se desplaza de determinar si el ámbito material de los reglamentos puede comprender normas correspondientes al estatuto de los legisladores, y por consecuencia, si con ello no se invade la materia, violentando el principio de reserva de la ley.9

Para Franco Gonzalez, es un principio general de derecho que no deben existir dos ordenamientos que tengan los mismos ámbitos materiales, espaciales, personales y temporales de validez. En este sentido, afirma que:

“Si atendemos al texto original de 1917 es claro que el Constituyente, con todas sus limitaciones y fallas, estableció distintas facultades para el Congreso y para cada Cámara en el tema que nos ocupa. Como hemos visto, por una parte otorgó al primero la facultad de formar su reglamento interior y tomar las providencias necesarias a fin de hacer concurrir a los diputados y senadores ausentes y corregir las faltas u omisiones de los presentes; por la otra, a las Cámaras las facultó para dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior y para hacer el reglamento interior de su secretaría. Consecuentemente, con esta base, se puede afirmar que la expedición del régimen atinente al estatuto de los legisladores se encontraba reservado al Congreso y no a cada Cámara, situación que mantuvo la reforma de 1977.”

Al decir de este autor, el sentido de las disposiciones que contiene la Constitución sobre los servidores públicos, entre quienes están los senadores, refuerza la afirmación de que debe ser una ley en sentido formal y material, y no un reglamento de cada cámara, el ordenamiento que regule el estatuto de los legisladores. Por estas y otras consideraciones sostiene la pertinencia de incluir en la LOCGEUM el estatuto de los legisladores, incluidas las incompatibilidades y los impedimentos.

VIII. CONCLUSIONES

Coincidimos con la argumentación expuesta, por que en efecto, debe ser decisión del Congreso la regulación del Estatuto, en tanto que se trata de los derechos, garantías fundamentales, obligaciones y responsabilidades de los legisladores.

Además, porque si bien existen facultades exclusivas y una composición distinta de las Cámaras, no debe existir un trato desigual, porque habría un vicio de inconstitucionalidad.

Una opción a considerar es que se adicione un Titulo Sexto a la LOCGEUM, para establecer el estatuto de los parlamentarios. No obstante, estimamos que en el caso de los impedimentos e incompatibilidades, podría considerarse la propuesta aprobada en el Senado, para establecer en el artículo 62 de la Constitución supuestos jurídicos adicionales a los existentes.

En primer término, porque es una materia que ya existe en la Ley Fundamental. Además, porque es en ésta donde se señalan las prerrogativas y garantías de los legisladores, que deben ser sometidos a revisión, y en su caso, deben modificarse, agregando las disposiciones necesarias para evitar el ejercicio indebido de la función parlamentaria, y asegurar que los legisladores verdaderamente representen el interés nacional.

IX. BIBLIOGRAFÍA

Del Valle Espinoza, Alfredo. El Estatuto de los parlamentarios. Su definición, finalidad y alcances. Primer ciclo de mesas redondas. Reformas Urgentes al Marco Jurídico del Congreso Mexicano. Cámara de Diputados. LIX Legislatura. México, 2004.

González Salas, José Fernando Franco. Las incompatibilidades e impedimentos en el marco del estatuto personal de los senadores. Senado de la República, Instituto Tecnológico Autónomo de México y Porrúa, 1ª edición, México, 2006.

Pedroza de la Llave, Susana Thalía. El Congreso General Mexicano. Análisis sobre su Evolución y Funcionamiento actual, Editorial Porrúa, 1ª edición, México, 2003.

Roldán Xopa, José. El Sistema de Fuentes del Senado, Senado de la República, Instituto Tecnológico Autónomo de México y Porrúa, 1ª edición, México, 2003

Zuluaga Gil, Ricardo. El Estatuto de los Parlamentarios en Colombia. Revista Dikaion, Red de Revistas Cientificas de América Latina y el Caribe, España y Portugal, año 2003, número 012.

1Licenciada en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho, U.M.S.N.H.; Maestra en Filosofía de la Cultura por la Facultad de Filosofía, U.M.S.N.H.; Doctoranda en Derecho por el IFIJUM. Abogada litigante. Miembro del Comité de Ética en Investigación del CECYPE; Miembro del Colegio Michoacano de Bioética
2LÓPEZ AYLLÓN, Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico y los significados sociales del derecho en México. La encrucijada entre tradición y modernidad, UNAM, México, 1997, pp. 119 y ss.
2LÓPEZ AYLLÓN, Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico y los significados sociales del derecho en México. La encrucijada entre tradición y modernidad, UNAM, México, 1997, pp. 119 y ss.
1Zuluaga Gil, Ricardo. El Estatuto de los Parlamentarios en Colombia. Revista Dikaion, Red de Revistas Cientificas de América Latina y el Caribe, España y Portugal, año 2003, numero 012, p.
2Del Valle Espinoza, Alfredo. El Estatuto de los parlamentarios. Su definición, finalidad y alcances. Primer ciclo de mesas redondas. Reformas Urgentes al Marco Jurídico del Congreso Mexicano. Intervención en la Mesa “El futuro de la función parlamentaria. Estatuto de los Legisladores”
3Pedroza de la Llave, Susana Thalía. El Congreso General Mexicano. Análisis sobre su Evolución y Funcionamiento actual, Editorial Porrúa, 1ª edición, México, 2003, p. 42.
4Roldán Xopa, José. El Sistema de Fuentes del Senado, Senado de la República, Instituto Tecnológico Autónomo de México y Porrúa, 1ª edición, México, 2003, p. 44.
5Op. cit., p. 54.
6Gaceta Parlamentaria del Senado de la República de fecha 22 de abril de 2010.
7Gaceta del Senado de la República de fecha 17 de abril de 2007.
8Op. cit., p.p. 76 y 77.
9González Salas, José Fernando Franco. Las incompatibilidades e impedimentos en el marco del estatuto personal de los senadores. Senado de la República, Instituto Tecnológico Autónomo de México y Porrúa, 1ª edición, México, 2006.

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